Regulation (EU) No 261/2012 of the European Parliament and of the Council of 14 March 2012 amending Council Regulation (EC) No 1234/2007 as regards contractual relations in the milk and milk products sector
Règlement (UE) no 261/2012 du Parlement européen et du Conseildu 14 mars 2012portant modification du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les relations contractuelles dans le secteur du lait et des produits laitiersLE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 42, premier alinéa, et son article 43, paragraphe 2,vu la proposition de la Commission européenne,après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,vu l’avis du Comité économique et social européenJO C 218 du 23.7.2011, p. 110.,vu l’avis du Comité des régionsJO C 192 du 1.7.2011, p. 36.,statuant conformément à la procédure législative ordinairePosition du Parlement européen du 15 février 2012 (non encore parue au Journal officiel) et décision du Conseil du 28 février 2012.,considérant ce qui suit:(1)Les réformes successives de l’organisation commune de marché couvrant le lait et les produits laitiers, désormais intégrées au règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement "OCM unique")JO L 299 du 16.11.2007, p. 1., visaient essentiellement à encourager l’orientation sur le marché, c’est-à-dire à inciter les agriculteurs à décider de la nature et du volume de leur production en fonction des mouvements de prix, et ce dans le but de renforcer la position concurrentielle du secteur laitier, ainsi que sa durabilité dans le contexte de la mondialisation des échanges. Il a dès lors été décidé d’accroître progressivement les quotas via l’adoption du règlement (CE) no 72/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 modifiant les règlements (CE) no 247/2006, (CE) no 320/2006, (CE) no 1405/2006, (CE) no 1234/2007, (CE) no 3/2008 et (CE) no 479/2008 et abrogeant les règlements (CEE) no 1883/78, (CEE) no 1254/89, (CEE) no 2247/89, (CEE) no 2055/93, (CE) no 1868/94, (CE) no 2596/97, (CE) no 1182/2005 et (CE) no 315/2007 en vue d’adapter la politique agricole communeJO L 30 du 31.1.2009, p. 1. (la réforme de 2008-2009 dite du "bilan de santé"), afin d’assurer une suppression progressive du système des quotas laitiers, programmée pour 2015 au plus tard.(2)Dans la période allant de 2007 à 2009, des événements exceptionnels ont secoué le marché du secteur du lait et des produits laitiers, se soldant finalement par un effondrement des prix en 2008/2009. Dans un premier temps, ce sont des conditions climatiques extrêmes qui ont frappé l’Océanie et provoqué une chute des approvisionnements suivie d’une flambée brutale des prix. Alors que les approvisionnements commençaient à se rétablir sur le plan mondial et les prix à retrouver des niveaux plus normaux, la crise financière et économique a atteint les producteurs de lait et produits laitiers de l’Union, ce qui a accentué l’instabilité des prix. Le renchérissement des produits de base a provoqué une hausse significative du coût des aliments pour animaux et des autres intrants, y compris l’énergie. Une chute de la demande mondiale, notamment de lait et de produits laitiers, à laquelle l’Union n’a pas échappé, s’est ensuite produite durant une période pendant laquelle la production de l’Union restait stable et a provoqué une chute des prix dans l’Union jusqu’au niveau le plus bas du filet de sécurité. La nette décrue des prix des produits laitiers de base ne s’est pas intégralement répercutée sur les produits laitiers proposés aux consommateurs, ce qui a engendré, dans la plupart des pays et pour la plupart des produits du secteur du lait et des produits laitiers, un accroissement de la marge brute des secteurs situés en aval. Cet état de fait a bloqué l’adaptation de la demande à la baisse des prix des produits de base, ralenti le redressement des prix et exacerbé l’incidence de la faiblesse des prix sur les producteurs de lait, ce qui a menacé gravement la viabilité de bon nombre d’entre eux.(3)En réaction à la situation difficile dans laquelle se trouvait le marché du lait, un groupe d’experts de haut niveau sur le lait (GHN) a été constitué en octobre 2009; sa mission consistait à examiner les dispositions applicables à long et à moyen terme au secteur du lait et des produits laitiers, ce qui, dans le contexte de la suppression des quotas laitiers programmée pour 2015, contribuerait à stabiliser le marché et les revenus des producteurs de lait et à améliorer la transparence dans le secteur.(4)Le GHN a reçu les contributions écrites et orales de grands groupements européens de parties prenantes de la chaîne d’approvisionnement en produits laitiers représentant les agriculteurs, les transformateurs laitiers, les négociants du secteur, les détaillants et les consommateurs. En outre, le GHN a reçu les contributions d’experts universitaires invités, de représentants de pays tiers, des autorités nationales de concurrence, ainsi que des services de la Commission. Une conférence des parties prenantes du secteur du lait et des produits laitiers s’est également tenue le 26 mars 2010, ce qui a permis d’élargir encore le cercle des acteurs de la chaîne d’approvisionnement invités à exprimer leurs points de vue. Le GHN a rendu son rapport le 15 juin 2010. Le rapport comportait une analyse de la situation actuelle du secteur laitier ainsi qu’une série de recommandations portant essentiellement sur les relations contractuelles, le pouvoir de négociation des producteurs, les organisations interprofessionnelles, la transparence (y compris la poursuite de l’élaboration de l’instrument européen de surveillance des prix), les mesures de marché et les opérations à terme, les normes de commercialisation et l’étiquetage de l’origine, ainsi que l’innovation et la recherche. Dans un premier temps, le présent règlement porte sur les quatre premiers points de cette liste.(5)Le GHN a observé que les secteurs de la production et de la transformation du lait et des produits laitiers sont très différents d’un État membre à l’autre. On constate également de grandes variations entre opérateurs et types d’opérateurs à l’intérieur des différents États membres. Cependant, dans de nombreux cas, on constate une faible concentration de l’offre, ce qui crée, dans la chaîne d’approvisionnement, un déséquilibre du pouvoir de négociation entre agriculteurs et laiteries. Ce déséquilibre peut mener à des pratiques commerciales déloyales; en particulier, les agriculteurs peuvent ignorer, au moment de la livraison, quel prix leur sera payé pour leur lait, car celui-ci est souvent fixé beaucoup plus tard par les laiteries, selon des critères de valeur ajoutée obtenue sur lesquels l’agriculteur n’a souvent aucune prise.(6)Il y a donc un problème de transmission du prix d’un bout à l’autre de la filière, qui affecte tout particulièrement les prix au départ de l’exploitation, dont le niveau n’évolue généralement pas conformément à l’augmentation des coûts de production. D’un autre côté, on constate que, en 2009, l’offre de lait ne s’est pas rapidement adaptée à la baisse de la demande. De fait, dans certains États membres grands producteurs de lait, les agriculteurs ont augmenté leur production par rapport à l’année précédente en réaction à l’effritement des prix. La valeur ajoutée dans la filière des produits laitiers s’est concentrée de façon de plus en plus marquée au niveau des secteurs situés en aval, particulièrement au niveau des laiteries et des détaillants, avec un prix final au consommateur qui ne se répercute pas sur les prix payés aux producteurs de lait. Tous les acteurs de la filière des produits laitiers, y compris le secteur de la distribution, devraient être encouragés à collaborer afin de remédier à ce déséquilibre.(7)Dans le cas des laiteries, le volume de lait qui leur est livré au cours de la saison ne fait pas toujours l’objet d’une planification adéquate. Même dans le cas de coopératives laitières (qui appartiennent à des agriculteurs, possèdent des installations de transformation et assurent la transformation de 58 % du lait cru de l’Union), il peut exister un défaut d’adaptation de l’offre à la demande: les agriculteurs sont tenus de livrer la totalité de leur lait à leur coopérative et celle-ci est tenue de l’accepter.(8)La conclusion, avant la livraison, de contrats écrits et formels, contenant des éléments de base, est peu répandue. Pourtant, ces contrats pourraient contribuer à responsabiliser les opérateurs de la filière des produits laitiers et à augmenter leur sensibilisation à la nécessité de mieux prendre en compte les signaux du marché, d’améliorer la transmission du prix et de favoriser l’adaptation de l’offre à la demande; ils pourraient également contribuer à faire obstacle à certaines pratiques commerciales déloyales.(9)Étant donné que ces contrats ne font l’objet d’aucune réglementation au niveau de l’Union, il est loisible aux États membres, dans le cadre de leur propre droit des contrats, de décider de rendre obligatoire la conclusion de tels contrats, dès lors que le respect du droit de l’Union est assuré, notamment en ce qui concerne le bon fonctionnement du marché intérieur et de l’organisation commune de marché. Compte tenu de la diversité des situations constatées en matière de droit des contrats dans l’Union, il est opportun, au nom du principe de subsidiarité, que les États membres restent maîtres de cette décision. Il convient que toutes les livraisons de lait cru sur un territoire donné soient soumises à des conditions identiques. Par conséquent, si un État membre décide que, sur son territoire, toute livraison de lait cru d’un agriculteur à un transformateur doit faire l’objet d’un contrat écrit entre les parties, cette obligation devrait s’appliquer également aux livraisons de lait cru en provenance d’autres États membres mais il n’est pas nécessaire qu’elle s’applique aux livraisons vers d’autres États membres. Conformément au principe de subsidiarité, il devrait incomber aux États membres de décider s’ils exigent des premiers acheteurs qu’ils fassent aux agriculteurs une offre écrite pour un tel contrat.(10)Afin de garantir que lesdits contrats répondent à des normes minimales appropriées et d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et de l’organisation commune de marché, il convient que certaines exigences de base soient fixées au niveau de l’Union en ce qui concerne la conclusion de ces contrats. Toutes ces exigences de base devraient, toutefois, être librement négociées. Cependant, afin de renforcer la stabilité du marché du lait et des produits laitiers ainsi que les débouchés pour les producteurs de lait dans certains États membres, où l’usage de contrats de très brève durée est relativement répandu, les États membres devraient être autorisés à fixer une durée minimale pour le contrat à inclure dans ces contrats et/ou offres de contrat. Cette durée minimale ne devrait toutefois être imposée qu’au contrat entre les premiers acheteurs et les producteurs de lait ou dans le cadre d’offres faites par les premiers acheteurs aux producteurs de lait. En outre, elle ne devrait pas nuire au bon fonctionnement du marché intérieur et les producteurs de lait devraient être libres de rejeter ou de refuser ladite durée minimale. Au titre des exigences de base, il est important que le prix à payer à la livraison puisse être fixé dans le contrat, au choix des parties contractantes, soit comme prix fixe, soit comme prix variant en fonction de facteurs déterminés, tels que le volume et la qualité ou la composition du lait cru livré, sans exclure la possibilité d’une combinaison associant un prix fixe pour un certain volume et un prix calculé sur la base d’une formule pour un volume supplémentaire de lait cru livré dans le cadre d’un même contrat.(11)Les coopératives laitières possédant déjà dans leurs statuts ou dans des règles et décisions en découlant, des dispositions ayant des effets similaires aux exigences de base pour les contrats mentionnées dans le présent règlement devraient, par souci de simplicité, être exemptées de l’obligation de conclure un contrat écrit.(12)Afin de renforcer l’efficacité du système fondé sur des contrats décrit ci-dessus, lorsque des intermédiaires collectent du lait chez les agriculteurs pour le livrer aux transformateurs, les États membres devraient avoir la possibilité d’appliquer ledit système également à ces intermédiaires.(13)L’article 42 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que la réglementation de l’Union relative aux règles de concurrence n’est applicable à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre institué à l’article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, lequel prévoit l’établissement d’une organisation commune des marchés agricoles.(14)Afin d’assurer un développement viable de la production, et de garantir ainsi des conditions de vie équitables aux agriculteurs laitiers, il convient que leur pouvoir de négociation vis-à-vis des transformateurs laitiers soit renforcé, ce qui devrait se traduire par une répartition plus équitable de la valeur ajoutée d’un bout à l’autre de la chaîne d’approvisionnement. Il convient en conséquence, pour réaliser ces objectifs de la politique agricole commune, que soit adoptée une disposition en vertu de l’article 42 et de l’article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, permettant aux organisations de producteurs constituées uniquement d’agriculteurs laitiers ou de leurs associations, de négocier collectivement avec une laiterie les clauses des contrats, et notamment le prix, pour la totalité ou pour une partie de la production de leurs membres. Toutefois, seules les organisations de producteurs qui demandent et obtiennent la reconnaissance au titre de l’article 122 du règlement (CE) no 1234/2007 devraient pouvoir bénéficier de cette disposition. De plus, cette disposition ne devrait pas s’appliquer aux organisations de producteurs reconnues, y compris les coopératives, qui transforment la totalité du lait cru de leurs membres, puisqu’aucune livraison de lait cru à d’autres transformateurs n’est concernée. En outre, il convient de prévoir la possibilité, pour les organisations de producteurs existantes, reconnues en vertu du droit national, d’être reconnues de facto en vertu du présent règlement.(15)Afin de ne pas entraver le fonctionnement efficace des coopératives et dans un souci de clarté, il devrait être précisé que lorsque l’affiliation d’un agriculteur à une coopérative comporte une obligation, pour la totalité ou une partie de la production de lait de l’agriculteur, de livrer du lait cru en vertu de conditions établies dans les statuts de la coopérative ou dans les règles et les décisions en découlant, lesdites conditions ne devraient pas faire l’objet d’une négociation par l’intermédiaire d’une organisation de producteurs.(16)En outre, afin de maintenir une concurrence effective sur le marché du lait et des produits laitiers, il convient que cette possibilité soit soumise à des limites appropriées exprimées en pourcentage de la production de l’Union et de la production de tout État membre concerné par lesdites négociations. La limite exprimée en pourcentage de la production nationale devrait s’appliquer en premier lieu au volume de lait cru produit dans l’État membre de production ou dans chacun des États membres de production. La même limite exprimée en pourcentage devrait s’appliquer également au volume de lait cru livré à tout État membre de destination.(17)Au vu de l’importance des appellations d’origine protégées (AOP) et des indications géographiques protégées (IGP), notamment pour les régions rurales vulnérables, et afin de garantir la valeur ajoutée et de préserver notamment la qualité des fromages bénéficiant d’une AOP ou d’une IGP, ceci dans le contexte de la suppression prochaine du régime des quotas laitiers, les États membres devraient être autorisés à appliquer des règles visant à réguler l’offre pour ces fromages produits dans une aire géographique délimitée. Les règles devraient couvrir l’ensemble de la production du fromage concerné et devraient faire l’objet d’une demande d’une organisation interprofessionnelle, d’une organisation de producteurs ou d’un groupement tel que défini par le règlement (CE) no 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentairesJO L 93 du 31.3.2006, p. 12.. Une telle demande devrait être appuyée par une large majorité de producteurs de lait représentant une large majorité du volume de lait utilisé pour la fabrication dudit fromage et, dans le cas d’organisations interprofessionnelles ou de groupements, par une large majorité des producteurs de fromage représentant une large majorité de la production dudit fromage. De plus, ces règles devraient être soumises à des conditions strictes, en particulier pour éviter de nuire au commerce de produits sur d’autres marchés et pour protéger les droits de la minorité. Les États membres devraient immédiatement publier et notifier à la Commission les règles adoptées, veiller à effectuer des contrôles réguliers et abroger les règles en cas de manquement.(18)Des règles ont été introduites au niveau de l’Union pour les organisations interprofessionnelles de certains secteurs. Ces organisations peuvent jouer un rôle appréciable en facilitant le dialogue entre acteurs de la chaîne d’approvisionnement et en agissant en faveur de la promotion des meilleures pratiques, ainsi que de la transparence du marché. Il convient que lesdites règles, ainsi que les dispositions clarifiant le statut desdites organisations au regard du droit de la concurrence, s’appliquent également dans le secteur du lait et des produits laitiers, à condition que les activités de ces organisations n’entraînent aucune distorsion de la concurrence ou du marché intérieur, ou qu’elles ne portent pas préjudice au bon fonctionnement de l’organisation commune des marchés agricoles. Les États membres devraient encourager tous les acteurs concernés à s’affilier aux organisations interprofessionnelles.(19)Afin de suivre les mouvements du marché, il est nécessaire que la Commission puisse obtenir en temps utile des informations sur les volumes de lait cru livrés. Il convient par conséquent de prendre des dispositions pour veiller à ce que le premier acheteur transmette régulièrement ces informations aux États membres et que ceux-ci les notifient à la Commission.(20)En ce qui concerne les négociations contractuelles, la reconnaissance des organisations de producteurs et de leurs associations et des organisations interprofessionnelles ainsi que les relations contractuelles dans le secteur du lait et des produits laitiers, il est également nécessaire que la Commission obtienne des notifications des États membres à des fins de surveillance et d’analyse de l’application du présent règlement, notamment en vue de la préparation des rapports qu’elle devrait présenter au Parlement européen et au Conseil, sur le développement du marché du lait et des produits laitiers.(21)Les mesures prévues par le présent règlement se justifient étant donné le contexte économique actuel du marché du lait et des produits laitiers et la structure de la chaîne d’approvisionnement. Il convient dès lors qu’elles soient appliquées pendant une période suffisamment longue, afin qu’elles puissent pleinement produire leurs effets. Cependant, compte tenu de leur large portée, il convient également que ces mesures soient temporaires, et qu’elles soient réexaminées dans le but d’en évaluer le fonctionnement et de déterminer si elles devraient continuer à s’appliquer. Il convient que la question soit traitée dans deux rapports de la Commission sur le développement du marché du lait et des produits laitiers, portant en particulier sur les incitations potentielles visant à encourager les agriculteurs à conclure des accords de production conjointe, à présenter au plus tard le 30 juin 2014 et le 31 décembre 2018 respectivement.(22)L’économie de certaines régions défavorisées de l’Union est largement tributaire de la production laitière. En raison des caractéristiques spécifiques desdites régions, il est nécessaire que les politiques générales soient adaptées pour mieux répondre à leurs besoins. La politique agricole commune contient déjà des mesures spécifiques pour ces régions défavorisées. Les mesures supplémentaires prévues par le présent règlement peuvent contribuer à renforcer la position des producteurs de lait dans ces régions. Ces effets devraient néanmoins être évalués dans les rapports susmentionnés, sur la base desquels la Commission devrait, le cas échéant, soumettre des propositions au Parlement européen et au Conseil.(23)Afin de veiller à ce que les objectifs et les responsabilités des organisations de producteurs et des associations d’organisations de producteurs dans le secteur du lait et des produits laitiers soient clairement définis, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne les conditions de reconnaissance des organisations transnationales de producteurs et des associations transnationales d’organisations de producteurs, les règles relatives à la fourniture et aux conditions de l’assistance administrative dans le cas d’une coopération transnationale ainsi que le calcul des volumes de lait cru faisant l’objet de négociations menées par une organisation de producteurs. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts. Il convient que, lorsqu’elle prépare et élabore des actes délégués, la Commission veille à ce que les documents pertinents soient transmis simultanément, en temps utile et de façon appropriée, au Parlement européen et au Conseil.(24)Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution du présent règlement, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Les compétences d’exécution concernant la mise en œuvre des conditions régissant la reconnaissance des organisations de producteurs et de leurs associations et des organisations interprofessionnelles, les notifications, par lesdites organisations, des volumes de lait cru faisant l’objet de négociations, les notifications qui doivent être faites par les États membres à la Commission en ce qui concerne lesdites organisations et les règles applicables à la régulation de l’offre de fromages bénéficiant d’une AOP ou d’une IGP, les modalités des accords, décisions et pratiques concertées dans le secteur du lait et des produits laitiers, le contenu, le format et la périodicité des déclarations obligatoires dans ledit secteur, certains aspects des contrats relatifs à la livraison de lait cru par les agriculteurs et la notification, à la Commission, des choix opérés par les États membres à cet égard devraient être exercées en conformité avec le règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la CommissionJO L 55 du 28.2.2011, p. 13..(25)Au vu des compétences de la Commission dans le domaine de la politique de concurrence de l’Union et compte tenu de la nature particulière de ces actes, il appartient à la Commission de décider, sans appliquer le règlement (UE) no 182/2011, si certains accords ou pratiques concertées dans le secteur du lait et des produits laitiers sont incompatibles avec les règles de l’Union en matière de concurrence, si des négociations concernant plus d’un État membre peuvent être menées par une organisation de producteurs et si certaines règles prévues par les États membres afin de réguler l’offre de certains fromages portant une AOP ou une IGP devraient être abrogées.(26)Il convient dès lors de modifier le règlement (CE) no 1234/2007 en conséquence,ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT: