Directive (EU) 2016/2370 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2016 amending Directive 2012/34/EU as regards the opening of the market for domestic passenger transport services by rail and the governance of the railway infrastructure (Text with EEA relevance )
Directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseildu 14 décembre 2016modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 91,vu la proposition de la Commission européenne,après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,vu l'avis du Comité économique et social européenJO C 327 du 12.11.2013, p. 122.,vu l'avis du Comité des régionsJO C 356 du 5.12.2013, p. 92.,statuant conformément à la procédure législative ordinairePosition du Parlement européen du 26 février 2014 (non encore parue au Journal officiel) et position du Conseil en première lecture du 17 octobre 2016 (JO C 431 du 22.11.2016, p. 1). Position du Parlement européen du 14 décembre 2016 (non encore parue au Journal officiel).,considérant ce qui suit:(1)La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du ConseilDirective 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (JO L 343 du 14.12.2012, p. 32). établit un espace ferroviaire unique européen doté de règles communes sur la gouvernance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l'infrastructure, le financement et la tarification des infrastructures, les conditions d'accès à l'infrastructure et aux services ferroviaires ainsi que sur la surveillance réglementaire du marché ferroviaire. Il convient d'achever l'espace ferroviaire unique européen en étendant le principe du libre accès aux marchés ferroviaires nationaux et en réformant la gouvernance des gestionnaires de l'infrastructure, l'objectif étant de garantir l'égalité d'accès à l'infrastructure.(2)La croissance du trafic ferroviaire de voyageurs n'a pas suivi le rythme de l'évolution d'autres modes de transport. L'achèvement de l'espace ferroviaire unique européen devrait permettre aux transports ferroviaires de devenir une alternative crédible aux autres modes de transport. À cet égard, il est essentiel que la législation établissant l'espace ferroviaire unique européen soit effectivement appliquée dans les délais prescrits.(3)Les marchés des services de fret ferroviaire et des services internationaux de transport de voyageurs par chemin de fer de l'Union ont été ouverts à la concurrence en 2007 et en 2010 respectivement, en application de la directive 2004/51/CE du Parlement européen et du ConseilDirective 2004/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires (JO L 164 du 30.4.2004, p. 164). et de la directive 2007/58/CE du Parlement européen et du ConseilDirective 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'infrastructure ferroviaire (JO L 315 du 3.12.2007, p. 44).. Par ailleurs, certains États membres ont également ouvert à la concurrence leurs services nationaux de transport de voyageurs par l'instauration de droits de libre accès, par la mise en concurrence des contrats de service public, ou les deux. Cette ouverture du marché devrait avoir une incidence positive sur le fonctionnement de l'espace ferroviaire unique européen et entraîner une amélioration des services proposés aux usagers.(4)Des dérogations spécifiques au champ d'application de la directive 2012/34/UE devraient permettre aux États membres de prendre en compte des caractéristiques spécifiques de la structure et de l'organisation des systèmes ferroviaires en place sur leur territoire, tout en assurant l'intégrité de l'espace ferroviaire unique européen.(5)L'exploitation de l'infrastructure ferroviaire sur un réseau inclut le contrôle-commande et la signalisation. Tant qu'une ligne est en service, le gestionnaire de l'infrastructure devrait en particulier veiller à ce que l'infrastructure soit adaptée à l'utilisation qu'il prévoit.(6)Pour établir si une entreprise doit être considérée comme étant verticalement intégrée, il convient d'appliquer la notion de "contrôle" au sens du règlement (CE) no 139/2004 du ConseilRèglement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises ("le règlement CE sur les concentrations") (JO L 24 du 29.1.2004, p. 1).. Lorsqu'un gestionnaire de l'infrastructure et une entreprise ferroviaire sont totalement indépendants l'un de l'autre, mais qu'ils sont tous deux directement contrôlés par l'État sans entité intermédiaire, ils devraient être considérés comme séparés. Un ministère exerçant un contrôle à la fois sur une entreprise ferroviaire et sur un gestionnaire de l'infrastructure ne devrait pas être considéré comme une entité intermédiaire.(7)La présente directive introduit de nouvelles exigences visant à garantir l'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure. Les États membres devraient être libres de choisir entre différents modèles d'organisation, depuis la séparation structurelle complète jusqu'à l'intégration verticale, pour autant que des mesures de sauvegarde appropriées soient prévues afin d'assurer l'impartialité du gestionnaire de l'infrastructure en ce qui concerne les fonctions essentielles, la gestion du trafic et la planification de l'entretien. Les États membres devraient veiller à ce que, dans les limites des cadres établis pour la tarification et pour la répartition des capacités, le gestionnaire de l'infrastructure jouisse d'une indépendance organisationnelle et décisionnelle en ce qui concerne les fonctions essentielles.(8)Des mesures de sauvegarde devraient être appliquées dans les entreprises verticalement intégrées pour garantir que d'autres entités juridiques desdites entreprises n'ont aucune influence décisive sur les nominations et les révocations des personnes chargées de prendre des décisions sur les fonctions essentielles. À cet égard, les États membres devraient s'assurer de l'existence de procédures de gestion des plaintes.(9)Les États membres devraient mettre en place un cadre national pour l'évaluation des conflits d'intérêts. Dans ce cadre, l'organisme de contrôle devrait tenir compte de tout intérêt personnel, financier, économique ou professionnel susceptible d'influencer indûment l'impartialité du gestionnaire de l'infrastructure. Lorsqu'un gestionnaire de l'infrastructure et une entreprise ferroviaire sont indépendants l'un de l'autre, le fait qu'ils soient directement contrôlés par la même autorité d'un État membre ne devrait pas être considéré comme donnant lieu à un conflit d'intérêts au sens de la présente directive.(10)La prise de décision par les gestionnaires de l'infrastructure en ce qui concerne la répartition des sillons et la prise de décision en ce qui concerne la tarification de l'infrastructure sont des fonctions essentielles en vue d'assurer un accès équitable et non discriminatoire à l'infrastructure ferroviaire. Des mesures de sauvegarde rigoureuses devraient être mises en place pour éviter que ne s'exerce une quelconque influence indue sur les décisions prises par le gestionnaire de l'infrastructure en rapport avec ces fonctions. Ces mesures de sauvegarde devraient être adaptées afin de tenir compte des différentes structures de gouvernance des entités ferroviaires.(11)Il convient également de prendre des mesures appropriées pour veiller à ce que les fonctions de gestion du trafic et de planification de l'entretien soient exercées d'une manière impartiale, afin d'éviter toute distorsion de concurrence. Dans ce cadre, les gestionnaires de l'infrastructure devraient veiller à ce que les entreprises ferroviaires aient accès aux informations pertinentes. À cet égard, lorsque les gestionnaires de l'infrastructure accordent aux entreprises ferroviaires un accès plus large au processus de gestion du trafic, il convient qu'ils le fassent en mettant toutes les entreprises ferroviaires concernées sur un pied d'égalité.(12)Lorsque les fonctions essentielles sont exercées par un organisme de tarification et/ou de répartition indépendant, il convient d'assurer l'impartialité du gestionnaire de l'infrastructure en ce qui concerne les fonctions de gestion du trafic et d'entretien, sans qu'il soit nécessaire de transférer ces fonctions à une entité indépendante.(13)Les organismes de contrôle devraient être habilités à surveiller la gestion du trafic, la planification du renouvellement ainsi que l'entretien programmé ou non programmé, de manière à s'assurer que ces activités ne donnent pas lieu à une discrimination.(14)Les États membres devraient, en règle générale, veiller à ce que le gestionnaire de l'infrastructure soit responsable de l'exploitation, de l'entretien et du renouvellement sur un réseau et à ce qu'il soit chargé du développement de l'infrastructure ferroviaire sur ce réseau. Lorsque ces fonctions sont déléguées à différentes entités, le gestionnaire de l'infrastructure devrait néanmoins conserver le pouvoir de supervision et assumer la responsabilité ultime de l'exercice de ces fonctions.(15)Les gestionnaires de l'infrastructure qui font partie d'une entreprise verticalement intégrée peuvent déléguer des fonctions autres que les fonctions essentielles au sein de ladite entreprise dans les conditions fixées par la présente directive, pour autant que cela ne donne pas lieu à un conflit d'intérêts et que la confidentialité des informations commercialement sensibles soit garantie. Les fonctions essentielles ne devraient pas pouvoir être déléguées auprès d'une autre entité de l'entreprise verticalement intégrée, sauf si cette entité exerce exclusivement des fonctions essentielles.(16)Au besoin, en particulier pour des raisons d'efficacité, y compris dans le cas de partenariats public-privé, les fonctions de gestion de l'infrastructure peuvent être réparties entre différents gestionnaires de l'infrastructure. Chacun des gestionnaires de l'infrastructure devrait assumer la pleine responsabilité des fonctions qu'il exerce.(17)Les transferts financiers entre le gestionnaire de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires et, dans les entreprises verticalement intégrées, entre le gestionnaire de l'infrastructure et toute autre entité juridique de l'entreprise intégrée devraient être interdits lorsqu'ils pourraient entraîner une distorsion de concurrence sur le marché, en particulier à la suite de subventions croisées.(18)Les gestionnaires de l'infrastructure peuvent utiliser les recettes provenant des activités de gestion du réseau d'infrastructure, qui impliquent l'utilisation de fonds publics, pour financer leurs propres activités ou verser des dividendes à leurs investisseurs, à titre de retour sur leurs investissements dans l'infrastructure ferroviaire. Parmi ces investisseurs peuvent figurer l'État et tout actionnaire privé, mais pas des entreprises faisant partie d'une entreprise verticalement intégrée et exerçant un contrôle à la fois sur une entreprise ferroviaire et sur ce gestionnaire de l'infrastructure. Les dividendes générés par des activités n'impliquant pas l'utilisation de fonds publics ou les recettes issues de la tarification de l'infrastructure ferroviaire peuvent également être utilisés par des entreprises qui font partie d'une entreprise verticalement intégrée et qui exercent un contrôle à la fois sur une entreprise ferroviaire et sur ce gestionnaire de l'infrastructure.(19)Les principes de tarification ne devraient pas exclure la possibilité que les recettes tirées des redevances d'utilisation de l'infrastructure transitent par les comptes de l'État.(20)Lorsque le gestionnaire de l'infrastructure n'a pas une personnalité juridique distincte au sein d'une entreprise verticalement intégrée et qu'il est procédé à l'externalisation des fonctions essentielles en les confiant à un organisme de tarification et/ou de répartition indépendant, les dispositions pertinentes en matière de transparence financière et d'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure devraient s'appliquer mutatis mutandis au niveau de certaines divisions au sein de l'entreprise.(21)Afin de parvenir à une gestion efficiente du réseau et à une utilisation efficiente de l'infrastructure, il convient d'assurer une meilleure coordination entre les gestionnaires de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires par la mise en place de mécanismes de coordination adéquats.(22)En vue de faciliter la fourniture de services ferroviaires efficaces et efficients au sein de l'Union, il convient de créer un réseau européen des gestionnaires de l'infrastructure, sur la base des plates-formes existantes. Aux fins de la participation à ce réseau, les États membres devraient être libres de déterminer l'organisme ou les organismes qui devraient être considérés comme leurs principaux gestionnaires de l'infrastructure.(23)Compte tenu de l'hétérogénéité des réseaux en termes de taille et de densité et de la variété des structures organisationnelles des pouvoirs nationaux, locaux et régionaux et de leurs expériences respectives du processus d'ouverture du marché, les États membres devraient avoir suffisamment de flexibilité pour organiser leur réseau ferroviaire de manière que des services en libre accès et des services réalisés au titre de contrats de service public puissent être fournis dans le but d'assurer une haute qualité de services facilement accessibles pour tous les voyageurs.(24)Octroyer aux entreprises ferroviaires de l'Union le droit d'accès à l'infrastructure ferroviaire dans tous les États membres aux fins de l'exploitation de services nationaux de transport de voyageurs pourrait avoir des conséquences pour l'organisation et le financement des services de transport ferroviaire de voyageurs fournis au titre d'un contrat de service public. Les États membres devraient avoir la faculté de limiter ce droit d'accès dans les cas où celui-ci compromettrait l'équilibre économique de ces contrats de service public sur la base d'une décision de l'organisme de contrôle compétent.(25)Le droit des entreprises ferroviaires de se voir accorder l'accès à l'infrastructure n'affecte pas la possibilité qu'a une autorité compétente d'octroyer des droits exclusifs conformément à l'article 3 du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du ConseilRèglement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO L 315 du 3.12.2007, p. 1). ou d'attribuer directement un contrat de service public dans les conditions prévues à l'article 5 dudit règlement. L'existence d'un tel contrat de service public ne devrait pas autoriser un État membre à limiter le droit d'accès d'autres entreprises ferroviaires à l'infrastructure ferroviaire concernée pour la fourniture de services de transport ferroviaire de voyageurs, à moins que ces services ne soient susceptibles de compromettre l'équilibre économique du contrat de service public.(26)Les organismes de contrôle devraient déterminer, sur la base d'une analyse économique objective et à la suite d'une demande formulée par les parties intéressées, si l'équilibre économique des contrats de service public existants est susceptible d'être compromis.(27)Le processus d'évaluation devrait tenir compte de la nécessité de procurer à tous les acteurs du marché une sécurité juridique suffisante pour développer leurs activités. La procédure devrait être aussi simple, efficiente et transparente que possible, et en cohérence avec le processus de répartition des capacités de l'infrastructure.(28)Sous réserve qu'ils garantissent un accès non discriminatoire, les États membres peuvent assortir le droit d'accès à l'infrastructure de conditions spécifiques afin de permettre la mise en œuvre d'un plan horaire intégré des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.(29)Le développement de l'infrastructure ferroviaire et l'amélioration de la qualité des services de transport ferroviaire de voyageurs sont des priorités essentielles pour la promotion d'un système de transport et de mobilité durable en Europe. En particulier, le développement d'un réseau ferroviaire à grande vitesse offre la possibilité de créer des liaisons plus rapides et de meilleure qualité entre les centres économiques et culturels européens. Les services ferroviaires à grande vitesse relient les personnes et les marchés de manière rapide, fiable et respectueuse de l'environnement; ils présentent un bon rapport coût/efficacité et incitent les voyageurs à privilégier le train. Il est donc particulièrement important d'encourager les investissements tant publics que privés dans l'infrastructure ferroviaire à grande vitesse, afin de créer les conditions propices à un retour sur investissement positif et de maximiser les avantages économiques et sociaux de ces investissements. Les États membres devraient pouvoir continuer de choisir différentes façons de promouvoir les investissements dans l'infrastructure ferroviaire à grande vitesse et l'utilisation des lignes à grande vitesse.(30)En vue de développer le marché des services de transport de voyageurs à grande vitesse, de favoriser une utilisation optimale de l'infrastructure disponible et d'encourager la compétitivité des services de transport de voyageurs à grande vitesse, qui aura des effets bénéfiques pour les voyageurs, le libre accès aux services de transport de voyageurs à grande vitesse ne devrait être limité que dans certains cas particuliers et à la suite d'une analyse économique objective réalisée par l'organisme de contrôle.(31)Afin de permettre aux voyageurs d'avoir accès aux données nécessaires pour planifier leurs voyages et acheter des billets au sein de l'Union, les systèmes communs d'information et de billetterie directe qui ont été développés par le marché devraient être favorisés. Étant donné l'importance que revêt la promotion de systèmes de transport public intégrés, il y a lieu d'encourager les entreprises ferroviaires à œuvrer au développement de tels systèmes, permettant d'inclure des solutions de mobilité multimodales, transfrontalières et de porte à porte.(32)Les systèmes de billetterie directe devraient être interopérables et non discriminatoires. Les entreprises ferroviaires devraient contribuer au développement de tels systèmes en mettant à disposition, de manière non discriminatoire et dans un format interopérable, toutes les données pertinentes nécessaires pour planifier des voyages et acheter des billets. Les États membres devraient veiller à ce que ces systèmes ne créent pas de discrimination entre les entreprises ferroviaires et à ce qu'ils tiennent compte de la nécessité d'assurer la confidentialité des informations commerciales, la protection des données à caractère personnel et le respect des règles de concurrence. La Commission devrait assurer le suivi et rendre compte de la mise au point de ces systèmes et, au besoin, présenter des propositions législatives.(33)Les États membres devraient veiller à ce que la fourniture de services ferroviaires prenne en compte les exigences liées à la garantie d'une protection sociale adéquate, tout en assurant le bon déroulement de l'achèvement de l'espace ferroviaire unique européen. À cet égard, il y a lieu de respecter les obligations qui, conformément au droit national, résultent de conventions collectives contraignantes ou d'accords conclus entre les partenaires sociaux, ainsi que les normes sociales pertinentes. Ces obligations devraient être sans préjudice de la législation de l'Union dans les domaines du droit social et du droit du travail. La Commission devrait soutenir activement les travaux entrepris dans le cadre du dialogue social sectoriel relatif aux chemins de fer.(34)Dans le cadre du réexamen en cours de la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du ConseilDirective 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté (JO L 315 du 3.12.2007, p. 51)., la Commission devrait déterminer si de nouveaux actes législatifs relatifs à la certification du personnel navigant sont nécessaires.(35)Les États membres devraient être libres de décider des stratégies de financement qu'il y a lieu de mettre en œuvre afin d'accélérer le déploiement du système européen de contrôle des trains (ETCS), et en particulier de déterminer s'il y a lieu d'appliquer une différenciation des redevances d'accès aux voies.(36)Les gestionnaires de l'infrastructure devraient coopérer en cas d'incident ou d'accident ayant un impact sur le trafic transfrontalier en vue de partager toute information pertinente qui permettrait de rétablir rapidement un trafic normal.(37)En vue de la réalisation des objectifs de l'espace ferroviaire unique européen, les organismes de contrôle devraient collaborer entre eux en vue d'assurer un accès non discriminatoire à l'infrastructure ferroviaire.(38)En particulier, lorsque des questions concernant des services ferroviaires internationaux ou une infrastructure ferroviaire binationale nécessitent que des décisions soient prises par deux ou plusieurs organismes de contrôle, il est essentiel que ces organismes de contrôle coopèrent afin de coordonner leurs processus décisionnels, de manière à éviter l'insécurité juridique et à garantir l'efficacité des services ferroviaires internationaux.(39)Pendant le processus d'ouverture des marchés ferroviaires nationaux à la concurrence moyennant l'octroi d'un accès aux réseaux à chaque entreprise ferroviaire, il y a lieu de prévoir pour les États membres une période de transition suffisamment longue pour leur permettre d'adapter leur droit interne ainsi que leurs structures organisationnelles nationales. Dès lors, les États membres devraient pouvoir maintenir leurs règles nationales en matière d'accès au marché en vigueur jusqu'à la fin de la période de transition.(40)Conformément à la déclaration politique commune du 28 septembre 2011 des États membres et de la Commission sur les documents explicatifsJO C 369 du 17.12.2011, p. 14., les États membres se sont engagés à accompagner, dans les cas où cela se justifie, la notification de leurs mesures de transposition d'un ou de plusieurs documents expliquant le lien entre les éléments d'une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition. En ce qui concerne la présente directive, le législateur estime que la transmission de ces documents est justifiée,ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE: